各地高院“无证房屋拆迁补偿”判例研究
《国有土地上房屋征收和补偿条例》第24条第2款规定：市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。
上述规定增加了征收前对未经登记房屋（即无证房屋）的认定、处理程序。由此可见，拆迁实践中很多一刀切的做法都存在程序或实体违法的问题。本文收集了各地高院审判实践中的真实案例，对该问题进行判例研究，与各位分享、交流。
案件一：马全林与嘉兴市南湖区人民政府行政征收二审行政判决书
裁判单位：浙江省高级人民法院
裁判文号：（2014）浙行终字第227号
裁判摘要：本院认为，根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》第24条第2款的规定：“市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”本案中，被上诉人嘉兴市南湖区人民政府在作出被诉房屋征收补偿决定前未对上诉人马全林户涉案未经合法登记70平方米建筑进行调查、认定，在此情形下仅以上诉人房产证登记的合法建筑面积为129平方米就认定前述未经登记70平方米建筑不能享受同等补偿，该被诉征收补偿决定事实不清、依据不足。被上诉人及一审判决认为上诉人所住房屋因有部分面积已经合法登记，故对其余部分未经登记面积可不予认定的理解显然与前述《国有土地上房屋征收和补偿条例》的规定和实践通常理解相违背，本院对此予以指正。
案件二：黄益敏、金丐德等与温州市鹿城区人民政府行政征收二审行政判决书
裁判单位：浙江省高级人民法院
裁判文号：（2014）浙行终字第264号
裁判摘要：根据《征补条例》第二十四条规定：“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”未经产权登记的房屋并非均属违法建筑，也并非所有违法建筑均须拆除。征收范围内的房屋情况复杂，尤其是城中村或旧城区，存在大量因历史原因未依法办理产权登记或未依法办理审批许可手续的建筑，对征收范围内的此类建筑，政府应当组织有关部门依法进行调查、认定和处理。本案中，仅滨江街道办事处对征收范围内未经登记建筑的建造年限进行初步调查和公示，并未由政府组织土地、规划等相关职能部门依法进行调查、认定和处理。且滨江街道办事处本身不具有对未经登记建筑的合法性作出认定和处理的法定职权，即便其根据初步调查结果作出认定和处理，亦属违法或无效行为。
案件三：李广顺与徐州市泉山区人民政府行政征收二审行政判决书
裁判单位：江苏省高级人民法院
裁判文号：（2015）苏行终字第00032号
裁判摘要：对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。即征收中对经法定程序调查认定的房屋、合法建筑和未超过批准期限的临时建筑应依法给予补偿。本案中，因泉山区政府认定李广顺涉案房屋面积的证据，即面积确认单系复印件，内容既不清晰、亦不完整，且相关职能部门及李广顺均未对该确认单内容依法认可，故该面积确认单复印件不具有证明李广顺涉案房屋面积的效力。因此，泉山区政府以该面积确认单复印件记载的李广顺涉案房屋面积为根据，作出的被诉征收补偿决定错误。
案件四：刘祖国诉寿县人民政府房屋征收行政补偿二审行政判决书
裁判单位：安徽省高级人民法院
裁判文号：（2014）皖行终字第00026号
裁判摘要：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”本案中，被征收人对寿县人民政府认定的房屋补偿面积有异议。寿县人民政府补偿决定中对有争议的308.12㎡未登记房屋不予补偿，但其提交的证据并不足以证明该争议房屋在作出不予补偿决定前业经法定部门依照法定程序认定为违法建筑或者属于超过批准期限的临时建筑。寿县人民政府作出该补偿决定的部分事实认定不清，主要证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，依法应予撤销。
案件五：滨州群蓝宝商贸有限公司与滨州市规划局、滨州市滨城区人民政府行政强制二审行政判决书
裁判单位：山东省高级人民法院
裁判文号：（2014）鲁行终字第39号
裁判摘要：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”本案中，虽然上诉人群蓝宝公司至强拆前一直未办理涉案土地的审批、规划、建设等相关手续，但市规划局于2005年9月22日出具了滨规函（2005）481号《关于群蓝宝公司服装加工项目的选址意见》，同意其选址意见，且群蓝宝公司与滨城区梁才街道办事处签订《征用土地补偿协议》征地49.5867亩（即涉案土地）后，才从事服装加工和产品出口的项目。基于信赖利益的保护，滨城区政府应当给予群蓝宝公司适当赔偿。
案件六：黄慧良与长沙市芙蓉区人民政府房屋征收补偿决定二审行政判决书
裁判单位：湖南省高级人民法院
裁判文号：（2014）湘高法行终字第199号
裁判摘要：本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”。据此，对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理系独立于本案被诉行政补偿行为的另一具体行政行为，不属于本案的审查范围，黄慧良的该上诉理由不能成立，本院不予支持。
案件七：王开智诉重庆市九龙坡区人民政府房屋征收补偿决定二审行政判决书
裁判单位：重庆市高级人民法院
裁判文号：（2012）渝高法行终字第146号
裁判摘要：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿。对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”的规定，王开智房屋的改扩建部分应由相关部门进行是否是合法建筑等认定，其认定结果为最终补偿的依据。现九龙坡区政府提供的证据能够证明相关部门已经认定王开智改扩建且未登记的房屋部分为违法建筑，故九龙坡区政府以王开智房屋登记档案记载的房屋面积进行补偿，对其违法建筑面积不予补偿，并无不当。
结语：
各地由于历史原因存在大量手续不全、未经登记的房屋，在征收范围确定后，各市、县级人民政府应当组织有关部门对这一部分房屋进行调查、认定、处理，并应就此在行政诉讼中承担相关举证责任。同时，负责调查、认定、处理的相关部门应具有对未经登记建筑的合法性作出认定和处理的法定职责和权限。
在作出被诉房屋征收补偿决定前，相关部门未对被拆迁建筑进行调查、认定，仅以未经合法产权登记为由不予补偿，该征收补偿决定事实不清、依据不足。
对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，给予补偿。未超过批准期限的临时建筑，也是合法建筑，未到批准使用期限拆除，会给临时建筑所有人带来一定的经济损失，故应补偿。对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。当事人对有关部门的认定和处理结果不服的，可以依法提起行政复议或者诉讼。
对于已被确定为违法建筑的情形，《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定不予补偿。根据城乡规划管理法律法规的规定，所谓违法建筑，是指在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定建设，严重影响城市规划的建筑。一般包括四种情形：(1)未申请或申请未获得批准，未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证而建成的建筑；(2)擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑；(3)擅自改变了使用性质建成的建筑；(4)擅自将临时建筑建设成为永久性的建筑。
但是，在政府自身掌握违章、违法认定权的情况下，很可能会带来新的冲突。现实生活中，上述规则的可操作性及公正公平性可能不会如立法者所愿，需要运用高度的管理智慧才能解决这些问题。
作者｜李燚律师
